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土壤的重金屬污染具有不可逆性和長期性，嚴(yán)重威脅著我國生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，直接損害民眾身體健康。為防治重金屬污染，我國政府不斷推進(jìn)防治工作。2011年，國務(wù)院發(fā)布《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，標(biāo)志著我國重金屬污染防治工作正式全面啟動(dòng)；2016年，國務(wù)院《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》出臺(tái)，要求加大重金屬污染防治力度；2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)涉重金屬行業(yè)污染防控的意見》，要求到2020年，全國重點(diǎn)行業(yè)的重點(diǎn)重金屬污染物排放量比2013年下降10%；集中解決一批威脅群眾健康和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的突出重金屬污染問題，進(jìn)一步遏制血鉛事件、糧食鉻超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，建立企事業(yè)單位重金屬污染物排放總量控制制度。因此，貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，響應(yīng)黨的十九大“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的要求，重點(diǎn)之一是解決重金屬污染問題。

重金屬污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻

重金屬污染綜合防治的“十二五”規(guī)劃的實(shí)施，使15個(gè)省的670余萬噸鉻渣得到處置，取得了一定成效。但近30年涉重金屬產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張所造成的重金屬污染物排放總量仍處于高位水平，歷史遺留的重金屬污染問題短期解決難度大，涉重金屬企業(yè)環(huán)境安全隱患依然較為突出。

我國重金屬污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為污染總量大、污染程度深、污染范圍廣三大難題。第一，污染總量大。當(dāng)前重金屬污染物的排放并沒有得到很好控制，以鎘污染為例，鎘排放總量從2005年的62噸上升到2015年的2694噸，增長近44倍。第二，污染程度深。2014年環(huán)保部和國土資源部的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，截至2013年底，我國耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4％，其主要污染物為鎘等重金屬。第三，污染范圍廣。據(jù)《我國稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究》一文估算，我國五分之一的耕地受到重金屬污染，鎘污染的耕地范圍涉及11個(gè)省25個(gè)地區(qū)，其中以西南、中南、長江三角洲及珠江三角洲等地區(qū)最為突出。要想打贏重金屬污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，仍需尋求良策。

生態(tài)補(bǔ)償是防治重金屬污染的有效方式

當(dāng)前，我國主要依靠政府主導(dǎo)方式對(duì)重金屬污染進(jìn)行治理。2014年，湖南省啟動(dòng)長株潭耕地重金屬污染修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)。盡管政府大量投入，但由于耕地修復(fù)治理的復(fù)雜性和特殊性，同時(shí)并未形成對(duì)治理末端（農(nóng)戶）的有效干預(yù)，試點(diǎn)工作的效果并不理想。如何撬動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制，讓更多農(nóng)戶參與到重金屬污染的防治中來，成為解決重金屬污染問題的關(guān)鍵所在。

生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源可持續(xù)開發(fā)利用的重要手段。土壤重金屬污染的起因往往是非農(nóng)活動(dòng)，農(nóng)戶行為并非土壤重金屬污染的主要源頭，但卻是阻止土壤重金屬污染進(jìn)入食物鏈最重要的環(huán)節(jié)。從污染形成機(jī)理看，寄希望于農(nóng)戶防治土壤重金屬污染以保障生態(tài)環(huán)境和食品安全，既不公平也無效率。盡管隨著科技進(jìn)步，重金屬污染的一些治理方式已逐步應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶治理具備了技術(shù)上的可行性。但是在信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)中，缺乏外部激勵(lì)的農(nóng)戶顯然對(duì)諸多技術(shù)上可行的重金屬污染治理行為，缺失付諸實(shí)踐的動(dòng)力。通過對(duì)湖南、江西的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有近40％的農(nóng)戶對(duì)重金屬污染技術(shù)的采用意愿較低。如果能夠通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)戶的治理行為給予激勵(lì)，則可能在短期內(nèi)顯著降低食物中的重金屬含量，但土壤重金屬污染防治則需要較長時(shí)間和付出較高代價(jià)。

把握構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的三個(gè)要點(diǎn)

生態(tài)補(bǔ)償是多元主體參與且互相作用的機(jī)制。通過構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)重金屬污染防治，應(yīng)重點(diǎn)回答好“誰來補(bǔ)”“補(bǔ)多少”“如何補(bǔ)”三個(gè)問題。

首先，堅(jiān)持“誰破壞誰補(bǔ)償”的原則，明確生態(tài)補(bǔ)償主體。2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)涉重金屬行業(yè)污染防控的意見》，要求各省建立全口徑涉重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)清單。企業(yè)清單的建立，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)將重金屬減排目標(biāo)任務(wù)，分解落實(shí)到有關(guān)涉重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)，明確減排責(zé)任，同時(shí)也為確定污染責(zé)任主體提供了依據(jù)，對(duì)涉重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)清單中已形成重金屬污染既定事實(shí)的企業(yè)，應(yīng)視為生態(tài)補(bǔ)償主體，并要求其繳納補(bǔ)償資金。應(yīng)結(jié)合2018年正式施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，以法律條文為依據(jù)對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行征稅，作為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源。此外，對(duì)于那些污染責(zé)任主體確實(shí)難以明確，或者政府出于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、形成協(xié)同治理格局的目標(biāo)，所開展的重金屬污染防治，應(yīng)該統(tǒng)籌一般性轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧硪粋€(gè)資金來源。

其次，設(shè)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心。從國際上使用生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)來看，各國越來越強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別化。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)遵循以下原則。生態(tài)保護(hù)行為產(chǎn)生的總效益（重金屬污染防治產(chǎn)生的外部效益）和成本（重金屬污染防治的直接經(jīng)濟(jì)成本和間接機(jī)會(huì)成本），是決定生態(tài)保護(hù)主體實(shí)施相應(yīng)行為所需補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~和最低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還存在生態(tài)保護(hù)主體針對(duì)生態(tài)保護(hù)行為的主觀期望補(bǔ)償值。在設(shè)置重金屬污染防治生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)在最高限額和最低標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)間內(nèi)，結(jié)合農(nóng)戶的期望補(bǔ)償值確定補(bǔ)償金額。由于不同地區(qū)污染情況、自然稟賦、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在差異，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一會(huì)產(chǎn)生過度補(bǔ)償或補(bǔ)償不足的問題，有必要分地區(qū)實(shí)行差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。重金屬污染防治效益和防治成本的異質(zhì)性，是實(shí)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別化的基礎(chǔ)，可參考美國的“環(huán)境效益指數(shù)”（EBI）和尼加拉瓜的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指數(shù)”（ESI），構(gòu)建重金屬污染防治指數(shù)。差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠顯著提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男省?/p>

最后，農(nóng)戶是阻止土壤重金屬污染進(jìn)入食物鏈最重要的環(huán)節(jié)。對(duì)農(nóng)戶重金屬污染治理行為進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)探索多元化方式，增加治理的經(jīng)濟(jì)收益，以提高其治理重金屬污染的意愿?？梢詤⒄杖毡景l(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，建立“生態(tài)農(nóng)戶”認(rèn)證機(jī)制。對(duì)于采取重金屬污染防治技術(shù)對(duì)耕地進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的農(nóng)戶，政府給予其“生態(tài)農(nóng)戶”認(rèn)證。只有獲得生態(tài)農(nóng)戶認(rèn)證的，才能獲得生態(tài)補(bǔ)償金，同時(shí)享受技術(shù)支持、無息貸款等相關(guān)政策優(yōu)惠?？梢栽谥亟饘傥廴局攸c(diǎn)區(qū)域，逐步探索生態(tài)農(nóng)戶認(rèn)證與國家現(xiàn)有支農(nóng)補(bǔ)貼掛鉤，以激勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行污染治理。生態(tài)農(nóng)戶認(rèn)證機(jī)制還可以將企業(yè)納入進(jìn)來，將認(rèn)證工作委托給相關(guān)企業(yè)完成，由企業(yè)對(duì)農(nóng)戶重金屬污染防治技術(shù)的采用情況和治理效果進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)達(dá)標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品的采購，而相關(guān)的惠農(nóng)政策也可以向上述企業(yè)適度傾斜。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）